Kommunale gebyrer og manglende klagerett

Gebyrer og avgifter som følger automatisk av en kommunal forskrift, er ikke å anse som enkeltvedtak og kan dermed ikke påklages. Er denne mangel på rettssikkerhet i strid med EØS-avtalen? Bør loven endres og/eller bør det opprettes en uavhengig nasjonal klageinstans?

I en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling i 2003 (JDLOV-2002-4149), bekreftet i brev av 15. april 2019, fastslås det at gebyrer som følger automatisk av regler fastsatt i kommunal forskrift, ikke er et enkeltvedtak. Det er nemlig klagerett på enkeltvedtak, men ikke på gebyrer som er avledet av en forskrift. Selv Sivilombudsmannen (SOM) forholder seg til denne uttalelsen fra Justisdepartementet.

Professor emeritus Jan Fridthjof Bernt skriver derimot (Kommunal Rapport 14.05.19) at han ikke kan se at lovavdelingen har rettslig grunnlag for denne innskrenkende tolkning av en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i forvaltningsloven. Tvert imot mener han at det bør være adgang til å klage på et gebyr som springer ut fra en kommunal forskrift, og dermed kan man indirekte tolke ham dithen at det også bør være mulig å klage på en kommunal forskrift.

I Kommunal Rapport den 6. juni 2019 skriver BDO at manglende etterprøvbarhet er en utfordring som gjelder kommunale betalingstjenester generelt. BDO har gjennom mange år arbeidet med departementer, direktorater og kommuner i spørsmål rundt kommunale gebyrer og betalingstjenester. De var med på å utvikle selvkostveilederen for kommunale betalingstjenester og ser at det er behov for mer transparens og en endring av loven og/eller veilederen. De konkluderer med at det bør opprettes et uavhengig klageorgan for fritidsboligeiere og boligeiere.

En undersøkelse bestilt av KS (Kommunal Rapport 11.10.19) - «Tiltak er nødvendig, for gebyrer spriker i mange retninger: Er noen urimelige? Er noen ulovlige?» - bekrefter at selvkostveilederen ikke svarer godt nok på utfordringene, og at gjeldende rett er for upresis og uklar. KS erkjenner at det ikke kan utelukkes at enkelte kommuner kan ha tatt ulovlig høye gebyrer.

I en pressemelding 22.03.2016 uttalte SOM følgende: «I og med at man befinner seg på legalitetsprinsippets område, blir det en rettssikkerhetsmessig utfordring hvordan borgerne skal kunne beskytte seg mot vilkårlighet fra kommunen. Ved at det mangler effektive kontrollordninger i selvkostsaker, kan det sies å være et «hull» i rettssikkerheten på et område der legalitetsprinsippet gjelder.» SOM pekte videre på de rettssikkerhetsmessige utfordringene ved at det ikke finnes et uavhengig forvaltningsorgan som er ansvarlig for å kontrollere om kommunene beregner gebyrer i overensstemmelse med selvkostprinsippet.

SOM påpeker at det er vanskelig for den enkelte borger å kontrollere om reglene er fulgt ettersom beregning av selvkost reiser kompliserte rettslige og regnskapsmessige problemstillinger. KS innrømmer at gebyrfastsettelse ikke er helt enkelt og krever høyt kvalifisert personell på sektoren, og at dette hadde vært påpekt av kommunerevisorer allerede flere år tidligere.

Norges Hytteforbund (NHF) har gjennom sin virksomhet i snart 50 år tilegnet seg omfattende erfaring når det gjelder den kommunale forvaltningspraksis i saker som berører den enkelte hytteeier. Særlig på byggesaker og kommunale skatte- og avgiftsspørsmål. Det er ikke uvanlig at kommuner forskriftsfastsetter avgifter/gebyrer som overhodet ikke følger retningslinjene for beregning av selvkost. Vi har også sett at kommunale forskrifter ikke alltid er basert på korrekt lovanvendelse.

Som interesseorganisasjon blir NHF først kjent med sakene når de kommer inn i den ubegripelige «klageprosessen». Våre medlemmer er rett og slett usikre på sondringen mellom forskrift og enkeltvedtak, og ikke minst de forvaltningsmessige og juridiske konsekvensene.

I vårt medlemsblad, Hytte & Fritid, tok vi i 2016 opp disse problemene som kommunale avgifter/gebyrer skaper for fritidsboligeiere. Hovedbudskapet var at det er nødvendig å få etablert et uavhengig klageorgan. Vi har i de etterfølgende år arbeidet for at dette kravet skal få bred tilslutning. I desember 2019 sendte vi dessuten en høringsuttalelse om temaet i forbindelse med en NOU om ny forvaltningslov.

Et overordnet hensyn må være at et slikt klageorgan skal ha betydelig juridisk kompetanse, noe som ofte er en mangel ved praktiseringen av dagens ordning. Klageorganet må være fullstendig uavhengig av de tradisjonelle forvaltningsorganene, mye på linje med det vi i dag har for forbrukersaker. Det bør i utgangspunktet ikke kontrollere en kommunes forvaltningsskjønn, men begrense seg til å foreta en lovlighetskontroll som også inkluderer kontroll av lovanvendelsen som ligger til grunn for en forskrift.

En Fylkesmann har ingen plikt til å foreta lovlighetskontroll. Vår erfaring over flere år er imidlertid at slik kontroll, i forbindelse med kommunale forskrifter knyttet til kommunale avgifter/gebyrer, gjennomføres i svært begrenset grad ettersom kommunelovens § 59 om slik kontroll er «alt for effektiv».

Hvorvidt det bør foretas en lovlighetskontroll fremgår av KMD sin veileder H-2299 der det understrekes at en lovlighetskontroll kan gjennomføres når det hefter usikkerhet ved den kommunale avgjørelsens lovlighet, og at hensynet til rettssikkerhet bør vektlegges. Etter NHFs oppfatning åpner H-2299 for at fylkesmannen kan utøve alt for mye skjønn i slike saker.

NHF vurderer for tiden om mangelen på klagerett på gebyrer/avgifter og/eller en kommunal forskrift, og på fraværet av et uavhengig klageorgan i slike og andre saker, kan gi grunnlag for å klage staten inn for ESA for å sikre borgernes rettssikkerhet.